산지 태양광 605곳 중 591곳 개발행위허가 없이 '마구잡이 통과'
6건 위법·부당한 행정… 곳곳서 주민 반발 거세
무단훼손 적발하고도 환경평가 협의 없이 승인
해남군 내에서는 그동안 무분별한 태양광발전소 건립에 따른 토지 잠식과 경관 파괴, 주민들 간의 갈등 발생 등 심각한 사회문제가 계속됐던 가운데 감사원의 공익감사에서 태양광발전소 개발행위 등 인허가와 관련된 6건의 위법·부당한 행정절차가 적발됐다.
군에 따르면 군내 허가된 태양광발전소는 2368건으로 716만2812㎡에 달한다. 이 중 2242건(61만463㎾)은 상업운전 중이다. 지금은 산지 내 태양광발전소 허가가 사실상 어렵게 됐으며 도로와의 이격거리 제한 규정도 강화돼 현재 접수된 사업은 13건에 6만6391㎡다.
이번 감사원의 공익감사도 주민과의 갈등으로 불거졌다. 읍 안동리에 태양광발전소가 건립되는 과정에서 주민 313명이 인허가 과정에서 절차상 잘못이 있고 사업자에게 특혜를 제공했다며 지난해 12월 23일 감사원에 공익감사를 청구했으며 감사원은 필요성이 있는 것으로 판단해 감사 실시를 결정했다.
감사원은 청구사항을 검토한 결과 개발행위 및 산지전용 변경허가 등과 관련된 특혜 제공 의혹과 산지일시사용허가 대상인데도 산지전용허가한 사항에 대해 감사가 필요하다고 판단하고 지난 5월 11일부터 19일까지 감사 인원 2명을 투입해 실지감사를 실시했다. 감사 결과는 지난 1일 감사원 홈페이지에 공개됐다. 단 필요서류가 미비·위조된 채 소규모 환경영향평가 등 사전절차를 이행하고 산지전용허가 신청 접수 및 허가를 내줬다는 부분에 대해서는 위법·부당한 점이 발견되지 않았다며 종결처리했다.
문제가 된 태양광발전소는 2019년 3월 18일 산지전용허가를 받아 해남읍 안동리에 건립된 곳이다. A 주식회사는 1만7950㎡ 면적에 999㎾ 규모의 태양광발전소를 건립하고자 2018년 7월 소규모 환경영향평가서를 제출, 군은 2018년 10월 영산강유역환경청과의 협의를 완료하고 그해 12월 군계획위원회 심의를 거쳐 2019년 3월 산지전용허가 신청서를 접수한 후 이를 허가했다.
하지만 조성면적 이외 부지까지 훼손하는 등 변경허가 없이 산지를 불법으로 훼손한 사실 등이 주민 민원으로 적발돼 군은 2021년 6월 15일 공사 일시중지 명령을 내렸으며 훼손된 부지를 포함해 변경을 해준 것에 대한 행정적 잘못이 감사원에 적발됐다.
감사원은 사업계획에서 제척된 보전산지를 사업자가 소규모 환경영향평가 변경 협의 없이 무단으로 훼손한 경우 개발행위 변경허가를 해서는 안됨에도 군이 사업자가 제출한 개별행위변경신청 내용 그대로를 군계획위원회 심의에 회부하는 등 검토를 소홀히 했다고 지적했다. 그 결과 환경영향평가 협의 내용을 사업계획에 반영하지 않고 사업을 허가해주는 사태를 빚었다.
해남군은 지난 2021년 6월 7일 태양광발전소 공사가 설계와 다르게 추진되고 있다는 마을주민의 민원 제기로 현지 확인 등을 실시해 A 회사가 허가받은 구역 범위를 초과해 같은 필지 내 허가받지 않은 구역 2901㎡까지 훼손한 사실을 적발했다. 허가 구역 내에서도 설계내용과 달리 절개·성토를 통해 계단식으로 조성하는 한편 사업부지 경계에 보강토 옹벽(높이 4~5m, 길이 216m)을 불법 설치한 사실을 적발하고 6월 15일 위반사항 해소와 사업계획 변경허가 등 공사중지 사유 해소 전까지 공사중지 명령을 내렸다.
이에 A 회사는 불법공사에 대해 사후 추인을 받고자 불법 훼손 면적 2901㎡ 중 1384㎡를 사업계획면적에 추가하고 계단식 부지 조성, 보강토 옹벽 등을 반영해 설계변경하는 내용으로 군에 개발행위 변경허가를 신청했다.
감사원에 따르면 군은 이 과정에서 불법 훼손한 구역이 태양광발전소에 대한 소규모 환경영향평가(2018년 10월 12일) 결과 영산강유역환경청이 능선축 보호와 생태적 완충공간 확보, 식생 및 경관 훼손 최소화 등을 위해 원형대로 보전하거나 개발에서 제외하도록 한 지역에 해당한다는 사실을 파악했다. 특히 2019년 산지전용허가 당시 영산강유역환경청으로부터 완충공간 확보 등을 위해 표고(지대의 높이) 70m 이상은 원형보전하도록 통보받았음에도 해남군이 표고 75m로 허가 내준 사실도 드러났다.
영산강유역환경청은 기존 협의 내용인 표고 70m 기준으로 하면 이번 변경허가 신청은 5%를 초과해 변경 협의 대상이라는 입장을 밝혔다. 하지만 해남군은 군이 승인한 면적을 기준으로 하면 5%를 초과하지 않아 변경 협의 대상이 아니며 훼손면적은 사법처리 조치 중이라는 입장으로 환경영향평가 변경 협의 없이 A 회사가 낸 개발행위변경신청 내용 그대로 군계획위원회에 심의 회부했다.
특히 위원회 회의에서 군 관련자들은 "불법 훼손된 부분은 사법처리가 진행 중이고 변경허가 대상이 아니므로 심의에서 제외해 달라"고 요청해 불법 훼손 부분은 제외하고 심의가 진행돼 조건부 허가로 의결됐음에도 A 회사가 의결 내용에 맞춰 새로 제출한 개발행위 변경행위 신청서에는 불법 훼손구역(1384㎡)이 포함돼 있었다고 한다. 이에 감사원은 군이 불법 훼손구역을 사업계획에서 제척하도록 보완요구하거나 불허가처분을 하지 않았고 원상회복 명령 등 불법 훼손구역을 복구하도록 하는 조치를 하지 않은 채 그대로 허가해 보전산지가 추가로 훼손되는 등 담당자들의 업무처리가 부당했다며 당시 산림녹지과장에게 정직을, 담당 팀장과 담당자에게 경징계 이상의 징계를 요구했다.
최초 승인 산지전용허가 부당처리
관행적으로 개발행위허가 누락해
이번 감사원 조사에서는 A 회사의 당초 산지전용허가 자체가 부당하게 처리된 사실도 드러났다. 태양광발전시설을 설치하고자 할 때는 개발행위허가와 산지전용허가를 각각 받거나 산지전용허가가 의제(본질은 같지 않지만 법률에서 다룰 때는 동일한 것으로 처리해 동일한 효과를 주는 일)되는 개발행위허가 처분을 받아야 함에도 군은 산지전용허가만으로 태양광발전소 건립 승인을 내준 것. 산지관리법에는 산지전용허가를 할 때에 개발행위허가를 받은 것으로 보는 인허가 의제 규정을 두고 있지 않음에도 당시 군은 관행적으로 개발행위허가를 누락해 온 것이다.
감사원은 군이 개발행위허가 업무가 산림녹지과 소관 업무로 명시돼 있지 않아 개발행위허가 처분 권한이 없다는 사유로 A 회사로부터 개발행위허가 신청을 받지 않고 개발행위허가 처분을 누락한 채 2019년 3월 4일 산지전용허가 신청만 접수해 같은 해 3월 18일 산지전용허가만으로 태양광발전소 사업을 허가했다고 밝혔다.
이 같은 문제는 산업통상자원부가 지난 2019년 7월 1일부터 임야에 설치하는 태양광발전소에 대해 개발행위 준공검사 필증 제출을 의무화하기 전까지 계속됐던 것으로 드러났다.
감사원은 지난 2015년 이후 허가된 해남군 내 산지 태양광발전소 605개소를 대상으로 개발행위 처분 여부를 점검한 결과 591개소가 산지전용허가 등의 처분만 있고 개발행위허가 처분은 없는 것으로 확인됐다.
이에 대해 군 관계자는 "개발행위와 산지전용은 똑같은 서류를 검토하도록 하고 있어 당시에는 관행적으로 개발행위허가에 준해 산지전용허가를 내주는 것으로 인식하고 있었다"며 "산지에서의 태양광발전소 건립이 유행처럼 번지던 시기다 보니 1년에 200건 이상의 산지전용허가 신청이 접수돼 1명의 직원이 모든 서류를 꼼꼼히 살피는데 한계가 따랐던 부분도 있었다"고 해명했다.
소규모 환경영향평가 협의만 진행
정작 사업계획에는 반영않고 허가
또한 A 회사의 경우 2018년 10월 12일 소규모 환경영향평가 협의기관인 영산강유역환경청으로부터 사업지구 남측 경계부(1만7950㎡ 중 표고 70m 이상 6507㎡)는 능선축 보호 및 생태적 완충공간 확보, 식생 및 경관 훼손 최소화 등을 위해 원형보전하거나 사업계획에서 제척하도록 하는 협의 내용을 통보받았음에도 사업자가 이와 달리 표고 75m(2901㎡) 이상만 원형보전하는 것으로 제출한 사업계획서를 그대로 군계획위원회 심의에 회부했고 산지전용허가 신청서류가 접수됐을 때도 소규모 환경영향평가 협의 내용 반영 여부를 확인하지 않고 2019년 3월 18일 그대로 허가해준 문제도 드러났다.
또한 산지전용허가 처분을 한 후 협의 내용의 반영 결과를 환경부(영산강유역환경청)에 통보해야 했음에도 이를 알리지 않아 영산강유역환경청이 협의 내용을 사업계획에 반영하도록 요청하는 등의 사후 조치를 적시에 할 수 없게 해 개발에서 제외돼야 할 보전산지가 개발행위로 훼손되는 결과를 초래했다. 감사원은 산지전용허가를 내줬던 당시 담당 과장에게 경징계 이상의 징계 처분을, 관련 검토를 소홀히 한 관련자 3명에겐 주의를 촉구토록 했다.
감사원은 해남군에 앞으로 관련 법령에서 정한 허가처분을 임의로 누락하는 일이 없도록 관련 업무를 철저히 하도록 주의조치하고 A 회사의 태양광발전소에 대한 개발행위 변경허가를 취소하는 등 소규모 환경영향평가 변경 협의를 이행하지 않고 무단으로 훼손한 개발 제외 대상지역을 사업계획에서 제척하고 원상회복하는 방안을 마련하도록 통보했다. 감사원은 당초 해남군이 표고 75m 이상만 보전하도록 승인해준 사업계획이 잘못된 것으로 영산강유역환경청과의 협의대로 표고 70m 이상에 대해 원상복구를 내리도록 하고 있다.